4. Área de Derechos de Cumplimiento

2. Derechos de Cumplimiento1

En este apartado se analizan indicadores relacionados con los datos demográficos, los avances legales y la política pública para garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia en Costa Rica. Los derechos de cumplimiento constituyen herramientas básicas para la universalidad de los derechos.

A pesar de ello, el aparato burocrático y la inaplicabilidad de las leyes suelen ser el resultado de la falta de un cambio cultural profundo para frenar las violencias y para detener la inaccesibilidad, por medio de garantizar, con equidad, los derechos a todas las personas menores de edad.

2.1 Datos demográficos de niñez y adolescencia en Costa Rica 

De acuerdo con el Censo Nacional 2021 realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (gráfico 1), la población de personas menores de edad es de 1 310 983, alrededor del 31.0% de la población total del país; de los cuales, el 31.0% está ente los 0-5 años, el 39.0% entre los 6-12 años, y el 30.0% entre los 13-17 años, y un 48.0% son mujeres y el 52.0% son hombres (INEC, ENAHO, 2022). La mayor parte de personas menores de edad está entre los 6 y 12 años, etapa de la vida crucial para fortalecer sus capacidades a nivel escolar:

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La distribución de la población por sexo es muy similar en todo el país. Por edad, cabe destacar que la población entre 10 y 14 años es la más voluminosa en todas las provincias, excepto en San José, donde es más bien la población entre 5 a 9 años la que predomina. La población de 15 a 19 años de hombres es la que predomina en Alajuela y Heredia. En cambio, en Cartago, Guanacaste y San José, predomina la de mujeres de entre 5 a 9 años. (INEC, 2022).

Estos niños, niñas y adolescentes tiene que enfrentarse a un país que mantiene una desigualdad, con condiciones políticas, económicas y sociales complejas, más aún en la etapa de recuperación post-pandemia. Según los datos de distribución del ingreso del país, se mantiene la tendencia de un mayor número de personas en los hogares más pobres (I y II quintil), un 44.2% de la población, frente a un 16.5% del V quintil (cuadro 3).

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La condición de pobreza de los hogares y de las personas, aleja a un sector importante de niñez y adolescencia del disfrute pleno de sus derechos, tanto a nivel de acceso como de calidad. Por ello, los Objetivos de Desarrollo Sostenible señalan de manera explícita la meta de reducir la desigualad (ODS 10), ya que ésta genera desventajas en amplios sectores de la población, más aún cuando la sufren las personas menores de edad, ya que el cambio socioeconómico hacia una mayor estabilidad y equidad social no se logra, y no se generan posibilidades de cambio si estas población no tiene las oportunidades para salir de la pobreza y de la pobreza extrema. 

Por medio del Índice de bienestar de niñez y adolescencia cantonal (IBINAc, 2021) se puede ubicar tres áreas de bienestar (alta, media y baja) de las personas menores de edad y constatar que persiste un rezago y la desigualdad de las zonas fronterizas y buena arte de las zonas costeras en relación con la Gran Área Metropolitana (GAM). Cabe destacar que cantones en condición baja incluyen a todos los territorios indígenas, tales como Talamanca, Guatuso, Buenos Aires, Coto Brus, Osa, Hojancha. También se puede apreciar que persiste una brecha importante en el desarrollo del país, que evidencia que lo polariza.

Esta polarización centro-periferia (figura 1) hace las personas menores de edad sufra desventajas y exclusión, lo que lleva al rezago del disfrute pleno de los derechos; pero también es una brecha que condiciona las expectativas a futuro de superación para toda esta población de la periferia. En consecuencia, la brecha “demográfica” establecida por zona de nacimiento y/o residencia, condena a la exclusión a más del 83% de niños, niñas y adolescentes.

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2.2 Avances en legislación

Costa Rica ha suscrito convenios internacionales y posee un amplio conjunto de legislación en materia de niñez y adolescencia a nivel nacional, así como políticas vinculantes para reconocer y garantizar el acceso de las personas menores a sus derechos. La Política Nacional de la Niñez y la Adolescencia 2024-2036, en el apartado sobre normativa, así como en el Estado de los derechos de la Niñez y la Adolescencia Costa Rica 2021 del CNNA, recogen ampliamente esta normativa. Por consiguiente, en este apartado se aborda las
últimas observaciones del Comité de los Derechos del Niño (2020), la política vigente y algunos proyectos de ley que están en discusión.

Cabe destacar, a manera de muestra, que hay 26 proyectos en la corriente legislativa (anexo 1), con fecha de inicio en el período 2020-2024, en los que predomina la preocupación por derechos de protección (el 77,8%), complementados por cuatro proyectos de cumplimiento (14.8%), y apenas dos proyectos referidos a derechos de desarrollo (7.4%).

En cuanto al marco legal vigente de Costa Rica sobre niñez y adolescencia, el Comité de los Derechos del Niño señaló lo siguiente:

7. Si bien celebra la aprobación de legislación relativa a los derechos del niño, el Comité observa la aplicación insuficiente del marco legislativo y de la perspectiva de los derechos del niño en la legislación general. Recordando sus anteriores observaciones finales (CRC/C/CRI/CO/4, párr. 10), el Comité recomienda al Estado Parte, en particular al Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, que refuerce las medidas y los recursos humanos, técnicos y financieros para aplicar la legislación que establece los derechos del niño en todas las regiones, provincias, cantones y municipios. También recomienda al Estado Parte que armonice la legislación intersectorial general existente con la Convención. (CDN, 2020, párr. 7).

Esta observación es muy clara con respecto a un problema reiterado en muchos otros campos, y es el hecho de que el país tiene la normativa, pero su aplicación oportuna no es satisfactoria. 

Entre otras cosas, esta normativa, por sí misma, es insuficiente para generar un cambio de visión colectiva sobre las prioridades del país, y sobre el necesario acatamiento de las normas establecidas. También hay que recordar los preocupantes recortes al sector social y la falta de una estructura más ágil y eficiente para abordar las problemáticas sobre niñez y adolescencia, tanto a nivel legal, como con respecto a cualquier otra estrategia de trabajo.

Ambos aspectos van de la mano, porque la mejora en las estrategias intersectoriales, en principio, debería favorecer el pronto cumplimento de la ley. No obstante, el marco legal viene a sancionar obstáculos a los derechos sin que existe una campaña preventiva que los promueva. Tal como señala el Principio 2 de la Declaración de los Derechos del Niño (ONU, 1959), la promulgación de las leyes se orienta por el interés superior del niño, la ley es un instrumento, pero no el único: 

El niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. (ONU, DDN, 1959).

2.3 Inversión en derechos

El compromiso del Estado para garantizar el acceso de calidad a los derechos de las personas menores de edad también pasa por financiar y promover tales derechos. Es esencial entender que el presupuesto destinado a la inversión en niñez y adolescencia es la única vía para lograr un país con mejores condiciones para la vida, pues el cumplimiento de los derechos de esta población no es un lujo, sino una necesidad imperiosa. El Comité del Niño es contundente cuando, en el pasado, ya ha señalado lo siguiente:

8. Tomando nota de la aprobación de la Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia (2009-2021) y la Agenda Nacional de la Niñez y la Adolescencia (2015‑2021), y remitiéndose a su observación general núm. 5 (2003), relativa a las medidas generales de aplicación de la Convención, el Comité recomienda al Estado Parte que:

a) Destine recursos humanos, técnicos y financieros suficientes y apropiados para la aplicación sistemática de políticas y programas públicos relativos a los derechos del niño, en particular a nivel municipal;

b) Fomente el seguimiento y la evaluación periódicos de la aplicación de las políticas públicas, teniendo en cuenta las opiniones de los niños sobre los procesos de aplicación. (Comité Derechos del Niño, 2020, párr. 8).

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La Defensoría de los Habitantes, en su Informe Anual 2022-2023 (2023, pp. 54-56), enfatiza que los recortes a los programas sociales están perjudicando a las personas menores de edad en el acceso y en la calidad del ejercicio pleno de los derechos. Esto se evidencia en las múltiples denuncias recibidas sobre la falla de los sistemas de protección existentes.

En ese sentido, la Defensoría recuerda que, según la Convención sobre los Derechos del Niño, “… se espera que los Estados parte demuestren que han hecho todo lo posible para movilizar, asignar y gastar recursos presupuestarios con el fin de dar efectividad a los derechos económicos, sociales y culturales de todos los niños, subrayando que no se deben adoptar medidas regresivas deliberadas en relación con tales derechos” (2023, p. 55). Sin embargo, la Defensoría de los Habitantes recibió denuncias de incumplimiento de los programas del Sistema de Atención a Beneficiarios (SABEN) y de Unidad Local de Desarrollo del IMAS, de AVANCEMOS, de Programas de Acogimiento Familiar del PANI, todos por falta de presupuesto, lo que ocasionó el incumplimiento del pago de las ayudas.

2.4 Política pública

El pasado 23 de mayo del 2024 se presentó la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2024-2036 (PNNA 2024-2036) y su agenda de implementación. La política constituye el resultado del esfuerzo de un trabajo amplio y participativo, al que se sumaron 54 organizaciones de la sociedad civil, 48 ministerios e instituciones públicas, 46 municipalidades, 10 universidades, 7 grupos organizados de personas menores de edad y 3 organismos internacionales. Si bien la PNNA 2024-2036 tiene un alto componente de participación de diferentes sectores, no logró un muestreo sistemático y bien segmentado de participación, por lo que quedaron excluidos segmentos de población importantes, como el caso de los NNA indígenas. Además, es importante complementar las consultas con trabajos de investigación formal, que servirán para acotar la situación de las personas menores de edad de manera más precisa.

Uno de los principales desafíos para esta PNNA va a estar en la mejora de la articulación intersectorial e interinstitucional, de manera que sea ágil y oportuna, y que los casos que han trascendido en la prensa local de situación en los que las personas menores han sufrido violencias y muerte, tales coordinaciones no resulten lentas o inoperantes. Por otra parte, el modelo de seguimiento y evaluación depende de que se cumplan los enfoques y criterios orientadores de la política. Por ejemplo, para este capítulo, el Eje de Institucionalidad democrática posee prácticamente solo indicadores cuantitativos, que no van a reflejar las condiciones de un cambio cultural coherente con los principios y valores que sustenta el enfoque de derechos.

En la mayoría de los casos el indicador es la cantidad de capacitaciones, o la cantidad de personas capacitadas, pero no se sabe qué se va a lograr con ese esfuerzo, porque el hecho de “capacitar” no es suficiente, por sí mismo, para que se genere un proceso de cambio o transformación, ni en el individuo, ni en la sociedad. 

Es imperioso que se genere un ambiente cultural de respeto hacia las personas menores de edad. Para ello, debe señalarse la relevancia de incluir indicadores de resultados y medición de impacto. Si no hay precisión sobre el alcance de las actividades y acciones relacionadas con los objetivos establecidos y los compromisos de las instituciones, no se sabe si hay realmente alguna mejora. Los indicadores son construcciones colectivas, en las cuales existe un consenso teórico para establecer parámetros que permitan acotar la realidad. Por ejemplo, que coincidan en la segmentación por grupos de edad, que sean oportunos en el tiempo, que mantengan metodologías comparables, y que el reporte de resultados permita una periodicidad aplicable al planeamiento estratégico. Además, los indicadores permitirían establecer conexiones entre el gasto público con los resultados, y a largo plazo se podrían sopear los impactos. 

El señalar un número de actividades para ejecutar, tiene un sentido de finalidad de la mano de los indicadores de resultado y de la visión del impacto a largo plazo. Este análisis a partir de indicadores, prioridades e impactos debe ajustarse al enfoque de derechos, y enfoques conexos, a la hora de estructurar las líneas prioritarias de una política institucional y nacional. Otro elemento ligado al buen cumplimiento de la PNNA 2024-2036, está relacionado con el papel del PANI como institución rectora. 

El refuerzo de tales tareas serviría para que el PANI, con su liderazgo en derechos de la niñez y la adolescencia, sea el primer negociador para la exigencia de soluciones para la falta de prioridad y de recursos, para la buena labor de las instituciones que atienden a la niñez y a la adolescencia.

2.5 Recomendaciones

El marco legal y la estructura jurídica del país, así como los convenios internacionales firmados y la nueva PNNA 2024-2036, constituyen un buen esfuerzo para la defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia. Sin embargo, es preocupante la necesidad de una mayor protección, tal como atestigua la mayor parte de los proyectos de ley, los cuales reflejan una creciente preocupación por la exposición a violencias y delitos, así como a la falta de respaldo (principalmente económico) a las instituciones encargadas del cumplimiento de los derechos de esta población.

Es muy preocupante el desfinanciamiento y recortes significativos a las instituciones públicas que ejecutan los mandatos de ley garantes de los derechos. Si bien las leyes garantizan los derechos de la niñez y la adolescencia, en la práctica el alcance de la operacionalización de los derechos es insuficiente (a pesar de existir una estructura institucional especializada para ello).

A la par de la insuficiencia de las instituciones, también se suma las condiciones de vida a nivel económico, social y cultural, que el país no ha logrado mejorar desde la pandemia por COVID-19. Por consiguiente, no debe desatenderse la inversión social en niñez y adolescencia, que es la mejor opción para que el país tenga mayor equidad, mayor desarrollo, paz social y menores niveles de delincuencia.

[1] Capítulo elaborado por Dina Espinosa Brilla, http://orcid.org/0000-0002-7185-1481.

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  Capítulo elaborado por Dina Espinosa Brilla, http://orcid.org/0000-0002-7185-1481.